Na het uitbrengen van het eerste advies ‘Niet alles kan’ op 25 september 2019, waarbij onder andere het terugdringen van de maximumsnelheid werd geadviseerd, is het Adviescollege van start gegaan met de tweede fase van de opdracht. Dit betreft het adviseren over een structurele aanpak van de stikstofproblematiek.

De minister vroeg het Adviescollege in oktober om, vooruitlopend op het eindadvies over een structurele aanpak, vervroegd advies uit te brengen over de luchtvaartsector. Het resultaat is de dinsdagavond gepubliceerde rapportage.

Hieronder een samenvatting van het advies:

Het Adviescollege baseert dit advies op de beantwoording van de volgende hoofdvragen: Wat is de huidige bijdrage van de luchtvaartsector aan de depositie van stikstof in Nederland? En wat kan de luchtvaartsector in Nederland bijdragen aan de vermindering van de stikstofdepositie?

Uitgangspunten voor dit advies
Het Adviescollege hanteert als eerste uitgangspunt het perspectief op de lange termijn. De analyses en aanbevelingen in dit advies zijn niet maatgevend voor het lange-termijnadvies (dat in mei 2020 verschijnt) en kunnen derhalve niet als precedent gelden.

Zoals eerder geformuleerd in ‘Niet alles kan’, hanteert het Adviescollege het uitgangspunt dat alle sectoren, die verantwoordelijk zijn voor stikstofuitstoot, in een evenwichtige verhouding een bijdrage leveren aan het oplossen van de stikstofproblematiek. Het Adviescollege hanteert een integrale benadering van het stikstofprobleem in samenhang met onder andere klimaatdoelen en de transitie naar duurzame energie.

Het Adviescollege acht het van belang onderscheid te maken tussen de luchtvaart en luchthavens, omdat dit zowel van belang is voor de analyse van de bijdrage aan de stikstofproblematiek, als voor de mate van beïnvloedbaarheid van de emissies. Het Adviescollege richt zich in dit advies, daar waar het luchthavens betreft, met name op Schiphol en Lelystad Airport, omdat voor deze luchthavens een besluit genomen moet worden, dat een ‘stikstofbeoordeling’ (door het daartoe bevoegde gezag) noodzakelijk maakt.

"Het Adviescollege richt zich in dit advies met name op Schiphol en Lelystad Airport, omdat voor deze luchthavens een besluit genomen moet worden"

Beeldvorming In de publieke opinie bestaan sterk uiteenlopende beelden over de bijdrage van de luchtvaartsector aan de stikstofproblematiek. Velen zien de luchtvaart als een sector die een relevante bijdrage levert aan de stikstofproblematiek. Het Adviescollege kan zich dat beeld wel voorstellen, omdat de luchtvaartsector een grote bijdrage levert aan de emissies van broeikasgassen (met name CO2), fijnstof en aan geluidhinder, en omdat de luchtvaartsector een groot deel inneemt van de beschikbare milieugebruiksruimte.

Belangrijk voor dit advies is dat er zoveel mogelijk overeenstemming is over de huidige bijdrage van de luchtvaartsector aan de stikstofproblematiek en dat wordt benoemd waar er onzekerheden zijn. Het Adviescollege heeft daarom voor dit advies uitgebreid onderzoek gedaan naar het aandeel van de luchtvaartsector in de uitstoot van NOx. Uit dit onderzoek komt naar voren dat de bijdrage van de luchtvaartsector aan de uitstoot van NOx beperkt is, maar wel groter is dan de uitstoot die wordt gerapporteerd. Dit betekent dat de beeldvorming in de publieke opinie over de directe effecten van de luchtvaart op de depositie van stikstof niet in overeenstemming is met de werkelijkheid.

"De beeldvorming in de publieke opinie over de directe effecten van de luchtvaart op de depositie van stikstof is niet in overeenstemming met de werkelijkheid"

Bijdrage luchtvaartsector aan emissies en depositie 
De bijdrage van de luchtvaart aan de totale nationale stikstofemissie, zoals gerapporteerd in de Emissieregistratie, bedraagt 0,1%. Deze bijdrage betreft de directe emissies die samenhangen met starts en landingen vanaf Nederlandse luchthavens (de LTO-cyclus1 onder 3.000 voet). Echter, niet alle relevante emissies worden in de Emissieregistratie aan de luchtvaart toegerekend. Het Adviescollege is van mening dat rekening gehouden moet worden met alle emissies die samenhangen met de luchtvaart. Ook de emissies die afkomstig zijn van het vliegverkeer boven 3.000 voet dienen in ogenschouw genomen te worden, omdat boven deze grens veel NOx-emissies afkomstig zijn van de luchtvaart, ook al is de beïnvloedbaarheid van emissies boven 3.000 voet door Nederland gering.

"Ook de emissies die afkomstig zijn van het vliegverkeer boven 3.000 voet dienen in ogenschouw genomen te worden"

Uit analyses, meetgegevens en modelberekeningen (uitgevoerd door RIVM en TNO) komt naar voren dat de totale bijdrage aan de stikstofdepositie vanuit de luchtvaart zich bevindt in een bandbreedte tussen 0,7 en 1,1 procent van het nationale totaal voor NH3 en NOx gezamenlijk. Dit aandeel komt overeen met een stikstofdepositie in Nederland vanuit de luchtvaart (onder en boven 3.000 voet) tussen de 12 en 19 mol N/ha/jaar. Het overgrote deel van deze depositie is afkomstig uit de diffuse NOx-concentratie boven heel Nederland.

Daarnaast zijn er emissies die samenhangen met de functie van een luchthaven, zoals grondgebonden activiteiten op de luchthavens, luchthaven-gerelateerde (economische) activiteiten en verkeersbewegingen van en naar de luchthavens. Deze emissies worden wel meegenomen in m.e.r.-procedures, maar worden in de Emissieregistratie grotendeels toegerekend aan andere sectoren.

Luchtvaart is groeisector
De luchtvaart in Europa is de afgelopen periode gegroeid en de verwachting is dat de groei doorzet. Zo zijn de gerapporteerde emissies tussen 1990 en 2005 met 85 procent toegenomen en tussen 2005 en 2017 nogmaals met 25 procent. Door de stikstofreductie die in dezelfde periode in veel andere sectoren is behaald, is het relatieve aandeel van de luchtvaartsector sinds 1990 verviervoudigd.

"De efficiëntie per vliegbeweging is weliswaar toegenomen, maar door de volumetoename nemen de emissies in absolute zin toe"

De efficiëntie per vliegbeweging is weliswaar toegenomen, maar door de volumetoename nemen de emissies in absolute zin toe. Oftewel, de toename van het vliegverkeer is groter dan de afname van de emissies. De depositie als gevolg van de emissies onder en boven 3.000 voet neemt daarmee ook toe.

Hoofdlijn van dit advies
Het Adviescollege adviseert om als bindende randvoorwaarde aan de luchtvaarsector te stellen dat groei van de sector alleen wordt toegestaan, wanneer sprake is van een vermindering van de huidige NOx-emissies (van de luchtvaartsector als geheel). Hiervoor kan, net als in andere sectoren, gebruik worden gemaakt van de juridische mogelijkheden, zoals intern en extern salderen. De vermindering van de NOx-emissies is dan ook inclusief de daling die uit de eventuele benutting van intern en extern salderen voortvloeit. Daarmee kan de luchtvaart NOx-emissies in andere sectoren helpen verminderen, zodat per saldo de emissies dalen.

Het waarborgen van een vermindering van NOx-emissies, bij groei van de luchtvaartsector, vereist een volwaardige, volledige en integrale beoordeling van de gevolgen van de ontwikkelingen van de Nederlandse luchthavens (incl. de grondgebonden en luchthaven-gerelateerde activiteiten).

Specifiek wat betreft de groei van Schiphol en de openstelling van Lelystad Airport adviseert de Commissie-Remkes dat reeds genomen besluiten opnieuw beoordeeld moeten worden, waardoor een langer uitstel van de opening van Lelystad Airport voor de hand ligt:

Het Adviescollege constateert dat de NOx-emissies en deposities van de luchtvaartsector maar ten dele in beeld zijn als gevolg van de internationale afspraken over de grens van 3.000 voet en het toerekenen van luchthaven-gerelateerde emissies aan andere sectoren. Om die reden is het Adviescollege van mening dat een integrale beoordeling voor besluiten, die betrekking hebben op de openstelling van Lelystad Airport en op de groei van Schiphol, voor de hand ligt.

De in beeld gebrachte NOx-emissies vormen een onderdeel van de reductieopgave die de luchtvaartsector krijgt opgelegd om binnen of buiten haar sector te realiseren. Deze reductie moet aantoonbaar worden geborgd en stapsgewijs worden uitgevoerd, waarbij de reductie van emissies en deposities te allen tijde groter is dan de toename als gevolg van de stapsgewijze groei van de luchtvaartsector.

Tenslotte adviseert de Commissie-Remkes een onafhankelijke wetenschappelijke review te laten uitvoeren:

In het licht van de te nemen besluiten over de groei van Schiphol en de openstelling van Lelystad Airport hebben verschillende natuur- en milieuorganisaties en actiegroepen (waaronder de Samenwerkende Actiegroepen Tegen Laagvliegen, SATL) onderzoek gedaan naar stikstofdeposities van luchthavens. Het Adviescollege beveelt het Ministerie van IenW aan om een onafhankelijke review te laten uitvoeren om op zeer korte termijn een oordeel te geven over de inbreng van deze natuur- en milieuorganisaties en actiegroepen en over de juistheid van de cijfermatige onderbouwing van de te nemen besluiten.